Для пригородного пассажирского железнодорожного комплекса разрабатывают новую нормативно-правовую базу
Необходимость электричек как в мегаполисах вроде Москвы, так и в небольших городках и поселках, не вызывает сомнений. У пригородного железнодорожного транспорта в России особый статус: в силу природно-климатических и инфраструктурных особенностей страны ему просто нет альтернативы. Президент и правительство много внимания уделяют его развитию. В сентябре 2017 года Владимир Путин предложил принять системные меры для обеспечения бесперебойной работы пригородных поездов — внедрить во всех регионах России комплексные планы транспортного обслуживания населения. На прошлой неделе мы уже рассказали о перспективах отрасли. «Лента.ру» продолжает разбираться в том, какие изменения произойдут в ближайшее время в этой сфере.
Заложили фундамент
Совершенно очевидно, что экономика пригородного железнодорожного сообщения в разных регионах разная. В столичном регионе все окупается за счет большого пассажиропотока, в провинции его не хватает не то что для развития, но даже для выхода на уровень безубыточности. Субсидировать работу электричек в регионах приходится из бюджетов субъектов РФ, которые по закону отвечают за пригородное пассажирское сообщение. Это нередко приводит к конфликтам и судебным тяжбам: размер компенсаций постоянно оказывается камнем преткновения между пригородными пассажирскими компаниями (ППК) и региональными властями. В итоге неразбериха с формированием так называемой «справедливой» стоимости проезда и субсидированием вылилась в системное недофинансирование отрасли, проблемы с обновлением подвижного состава, а в некоторых случаях повлекла отмену удобных для населения, но слишком дорогих для местных бюджетов электричек.
Чтобы сделать перевозки более рентабельными для пригородных пассажирских компаний, а расчеты прозрачными, была разработана новая нормативно-правовая база. Прежде всего это предложенный Минтрансом законопроект об организации регулярных пассажирских перевозок и подготовленные Федеральной антимонопольной службой методики расчета тарифов и аренды подвижного состава, которые недавно обсуждались на круглом столе в Аналитическом центре при правительстве России.
Фото: пресс-служба Минтранса РФ
По словам советника министра транспорта Юрия Елизарьева, внесенный в кабинет министров проект федерального закона претерпел несколько итераций, а работа над документом в целом заняла почти 10 лет. В законопроект вошли все новые наработки в части регулирования рынка. Занимался им ряд федеральных министерств и ведомств, а также экспертный совет при правительстве России. Обсуждение положений документа велось с активным участием РЖД, регионов, ППК, широкого круга экспертов и специалистов.
«Важнейший аспект, о котором я хочу сказать, — это обеспечение инвестиционной привлекательности пассажирских перевозок, в том числе в части обновления подвижного состава. В законе впервые среди транспортных документов четко прописаны отношения не только между заказчиком и организатором перевозок, но и между перевозчиком, а также инвесторами», — говорит Елизарьев. По его мнению, этот документ закладывает правовой фундамент для работы электричек, формирует новую регуляторную модель отрасли.
Новый закон призван создать конкурентную среду для перевозчиков, стимулирующую повышение качества услуг и снижение издержек. В частности, договоры об организации регулярного пригородного пассажирского сообщения должны заключаться местными властями на основе конкурса. ППК придется конкурировать между собой за конкретный маршрут, предлагая регионам более выгодные условия обслуживания населения. Закон позволит установить единые стандарты организации перевозок, определит полномочия и ответственность федеральных и местных органов власти. После его принятия также предстоит в течение года привести в соответствие с ним другие документы нормативно-правовой базы. Так, изменения будут внесены в федеральные законы о железнодорожном транспорте, о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в закон о естественных монополиях.
Дефицитные электрички
Хотя первые ППК возникли еще в 2006 году, за последние десять лет не были урегулированы разногласия, касающиеся процесса организации финансирования электричек. Ряд важных решений, принятых недавно на федеральном уровне, такие как обнуление НДС для пригородных компаний и льготный коэффициент 0,01 платы за инфраструктуру РЖД, значительно ослабили остроту проблемы и заложили прочный фундамент для работы отрасли. Меры господдержки в целом обеспечили ППК ежегодно примерно 45 миллиардов рублей, тем не менее вопрос с субсидированием из региональных бюджетов по-прежнему не закрыт. «В бюджетах субъектов РФ предусмотрено суммарно 9,8 миллиарда рублей [на 2017 год], что составляет лишь 82 процента от потребности. В настоящее время активно ведется разработка новых нормативно-правовых документов, касающихся уточнения принципов расчета экономически обоснованного тарифа пригородных перевозчиков», — отмечает директор департамента госполитики в области железнодорожного транспорта Минтранса Вячеслав Петренко.
В действующих условиях системно обновлять подвижной состав может себе позволить, пожалуй, только крупнейшая в России пригородная компания — Центральная ППК, действующая в московском регионе и ряде областей ЦФО. Благодаря долгосрочным договорам на транспортное обслуживание с Москвой и Московской областью в 2017 году ЦППК вводит в эксплуатацию рекордное число новых современных электропоездов — 26, в 2018 году планируется закупить еще столько же. Всего за ближайшие три года рассчитывают приобрести 103 состава. Кроме того, ЦППК до конца 2018 года отдельно приобретет 50 поездов для проекта Московских центральных диаметров (МЦД), реализуемого совместно с Москвой, Московской областью и РЖД. Кстати, этот проект — стратегический для Москвы. Согласно оценкам Департамента транспорта Москвы, он сформирует качественно новый уровень транспортной среды, значительно разгрузит автострады и ветки метро, сделает поездки для пассажиров более быстрыми и комфортными. Руководитель научно-проектного объединения ГАУ «Институт Генплана Москвы» Игорь Бахирев отмечает: «Масштабная инвестиционная программа ЦППК стала возможной во многом благодаря заключению долгосрочных соглашений с властями столицы и Подмосковья. Проводимая работа — яркий пример того, как объединение усилий приводит к успешным результатам в развитии региона, повышения удобства и комфорта для пассажиров».
Однако этот пример скорее исключение из правил. Износ основных фондов в ближайшие годы может стать серьезной проблемой для пригородного железнодорожного комплекса страны, а дефицит парка электричек при сохранении объемов перевозок пассажиров скажется уже в 2018-м. Сегодня на сети железных дорог эксплуатируется около 9,5 тысячи вагонов пригородных поездов. Согласно экспертным оценкам, к 2020 году дефицит достигнет 1400 единиц, а к 2030 году, когда из-за окончания нормативного срока службы спишут половину вагонов, превысит 4 тысячи. Хуже всего дела с износом парка электричек обстоят в Забайкальском и Красноярском краях, а также Ростовской, Саратовской, Кировской и Кемеровской областях. Именно здесь в ближайшие три года может сложиться наиболее сложная ситуация. Как отмечают эксперты, пока нет готового решения проблемы обновления подвижного состава. Решение этого вопроса носит комплексный характер и зависит от совокупности факторов. Один из вариантов — разработка и принятие специальной программы с участием федеральных властей, регионов, РЖД и ППК, в рамках которой необходимы их согласованные действия и соответствующее финансирование.
Все пойдет по плану
Законопроект об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения предполагает создание в России новой модели работы ППК и взаимодействия с субъектами РФ. По словам Елены Сапуновой из Института ценообразования и регулирования естественных монополий Высшей школы экономики (ВШЭ), проект федерального закона снимет практически все противоречия и позволит найти решение самых сложных проблем пригородного пассажирского железнодорожного комплекса — погашение долгов перед ППК, износ основных фондов, обновление подвижного состава. «Решить эти задачи самостоятельно не под силу даже РЖД и самым крупным компаниям, занимающимся пригородными пассажирскими перевозками», — уверена она. В этот процесс, по мнению эксперта, должны быть вовлечены все участники, в том числе субъекты РФ.
Фото: kremlin.ru
Прежде всего речь идет о долгосрочном планировании, которое невозможно без разработки региональных стратегий по транспортному обслуживанию. Комплексные планы транспортного обслуживания (КПТО) населения в регионах предложил внедрить президент Владимир Путин в ходе Госсовета по развитию пассажирских перевозок. «В основе этих планов должен лежать анализ текущей ситуации и расчет перспективной потребности в пассажирских перевозках, а также четкие стандарты обслуживания по всем видам транспорта», — заявил тогда Владимир Путин. И добавил, что такие стандарты уже подготовлены Минтрансом, но пока не носят обязательного характера. Глава государства поручил взять их за основу «как минимальный набор параметров, которым должны соответствовать пассажирские перевозки». Предполагается, что КПТО будут содержать в том числе четкие данные о том, куда и сколько пассажиров, какими поездами нужно перевозить. Таким образом, в регионах будут обозначены условия игры, чтобы за маршрут смогли конкурировать разные пригородные железнодорожные перевозчики.
Игра в долгую
Как отмечают эксперты, планы транспортного обслуживания позволят сформировать конкурентный рынок. Вместе с тем они вряд ли смогут избавить от разногласий между ППК и региональными властями в вопросах расчетов. Нередко регионы не в полной мере понимают, как складываются суммы, которые требуют оплатить компании перевозчики. К решению этой проблемы подключилась ФАС. Ведомством уже разработаны две методики: первая касается ставок аренды пригородными компаниями подвижного состава у РЖД, вторая — платы за проезд. ФАС существенно пересмотрела действующие подходы к ценообразованию, предложив унифицированные арендные ставки, которые сегодня по разным регионам могут существенно отличаться на один и тот же вид подвижного состава. Таким образом, как поясняют в ФАС, за одну и ту же работу (ремонт и техобслуживание электричек), осуществляемую в различных регионах, ранее бралась разная плата. Предлагаемые ФАС решения также избавляют от расходов регионы, через которые электрички идут транзитом. Новые методики позволяют рассчитать себестоимость по каждой линии электричек, в каждом регионе и по каждой ППК.
Фото: пресс-служба ФАС
«Такой подход, если мы реализуем его до конца, приведет к тому, что стоимость аренды у РЖД снизится, и пригородные компании получат меньший уровень входящих издержек. Тем самым может быть создан источник для финансирования обновления подвижного состава», — считает советник руководителя ФАС Павел Шпилевой. По его мнению, несмотря на некоторое снижение доходов РЖД от сдачи в аренду подвижного состава, в долгосрочной перспективе это будет выгодно всем. «РЖД выиграет от того, что увеличится пассажиропоток, что сформируется совершенно новый облик, имидж компании в глазах потребителей с обновлением электричек. ППК также выиграют, потому что их входящие издержки снижаются. И выиграют регионы, потому что самый надежный, экологичный и доступный вид транспорта сможет развиваться», — пояснил он.
Важный фактор успешности пригородных железнодорожных перевозчиков, как и любого другого бизнеса, — стабильность условий работы. Для этого необходимо, чтобы все субъекты заключали с ними долгосрочные договоры обслуживания, как это уже сделали Москва, а также Московская, Рязанская и ряд других областей. В результате открывается возможность инвестировать в обновление инфраструктуры и подвижного состава. Директор экспертно-аналитического центра РАНХиГС Николай Калмыков отмечает, что от длинных контрактов выигрывает и регион, поскольку может формировать долгосрочный транспортный заказ, и перевозчик, обретающий способность планировать свою деятельность и реализовывать программу развития.
В целом, согласно оценкам экспертов, консолидированные действия всех участников процесса организации пригородных железнодорожных перевозок позволят отрасли преодолеть имеющиеся трудности, перейти к активному развитию, а пассажиры получат новый, современный и комфортный подвижной состав.