Кто здесь власть? Система управления в российской столице

Система нынешней московской власти складывалась начиная с 1991 года; ее сегодняшняя конфигурация представляет собой результат длительного развития, которое в основных своих моментах следовало за становлением государственной власти в стране. «Лента.ру» предлагает вспомнить, каков был этот путь, чтобы понять, к чему он привел.

Москва наряду с Ленинградом и Татарской АССР оказалась среди первых регионов РСФСР, где прошли свободные выборы исполнительной власти. 12 июня 1991 года москвичи избрали своего первого мэра, Гавриила Попова, председателя Московского городского совета народных депутатов (Моссовета).

Этим столица сразу же забронировала за собой особое положение: после августовского путча и попыток Михаила Горбачева перезаключить союзный договор российские власти во главе с президентом Борисом Ельциным взяли курс на вывод РСФСР из состава СССР, отказавшись подчиняться центральному правительству и начав ликвидацию общесоюзной вертикали власти. Одновременно начался и демонтаж советской системы управления, в которой исполнительная власть — исполнительные комитеты — находились в полном подчинении у Советов.

Мэры Москвы и Ленинграда стали первыми независимыми главами исполнительной власти, которым были переданы многие функции городских исполкомов. Постановлением Верховного совета РСФСР во всех краях, областях и округах были введены должности глав администрации, которых назначал президент, в автономных же республиках были введены прямые выборы республиканских президентов. Выборность всех глав субъектов федерации была установлена только после принятия новой Конституции в декабре 1993 года, сменять назначенцев выборные губернаторы закончили в 1996 году.
После конституционного кризиса 1993 года президент Борис Ельцин издал указ о роспуске всех советских органов власти, 7 октября эта судьба коснулась и Моссовета. Ему на смену пришла Московская городская дума, ставшая первым представительным органом, все 35 членов которой работали на профессиональной основе. Таким образом было завершено законодательное оформление существующей и поныне системы государственного управления в Москве.

Мэр

Мэр Москвы, избиравшийся на пять лет, получил значительные полномочия в госуправлении: под его юрисдикцию перешли объекты городской собственности, он был ответственен за приватизацию городского имущества, за управление землей, ведение кадастра городской земли. Мэр также выступил в качестве главы исполнительной власти субъекта федерации, премьера правительства Москвы, получив право самолично определять структуру исполнительных органов власти города.

Отработав первый срок, Юрий Лужков в 1996 году пошел на переизбрание, в соответствии с принятым Мосгордумой в 1995 году законом о выборах мэра и вице-мэра, не на пяти-, а на четырехлетний срок. С ним в паре шел бывший глава городской организации КПРФ Валерий Шанцев. На выборах 16 июня 1996-го, совпавших с президентскими, пара Лужков-Шанцев получила феноменальные 88,49 процента — больше на тот момент набирал только президент Татарстана Минтимер Шаймиев (97,14 процента; правда, и выборы в республике были безальтернативными). Следом за Лужковым шла пара в составе левой активистки Ольги Сергеевой и известного московского оппозиционера Александра Краснова, на выборах они не набрали и пяти процентов голосов. Лужков переизбирался еще дважды, в 1999 году (досрочно) и еще четыре года спустя — в 2003 году. Конституционный суд подтвердил право глав субъектов федерации избираться на третий срок подряд, если на свой второй срок они заступили раньше октября 1999 года, когда начал действовать закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Оба раза Лужков одержал безоговорочную победу, оставив далеко позади своих ближайших соперников, бывшего премьера Сергея Кириенко и банкира Александра Лебедева.

В июне 2007 года Лужков вновь продлил полномочия, но уже в ином порядке. Тогдашний президент Владимир Путин после захвата и гибели заложников в Беслане в сентябре 2004-го ликвидировал прямую выборность губернаторов. По новому порядку, действовавшему до начала 2012 года, кандидатура главы региона вносилась президентом для утверждения местным законодательным собранием (причем если сначала эти кандидатуры отбирались для представления полпредами президента в федеральных округах, то затем норма была «либерализована» — своих кандидатов для наделения губернаторскими полномочиями стала представлять партия-победитель на региональных выборах). В 2007 году Мосгордума с президентским решением спорить не стала и на внеочередном заседании 27 июня 32-мя голосами за при трех против утвердила Лужкова мэром Москвы; против голосовали только коммунисты.

Последний свой срок Лужков не доработал — 28 сентября 2010 года тогдашний президент Дмитрий Медведев подписал указ о досрочном прекращении полномочий московского мэра в связи с утратой доверия; этому решению предшествовала широкая антилужковская кампания в подконтрольных государству СМИ. Две недели спустя «Единая Россия» (обладающая большинством в городском парламенте) предложила президенту выбрать нового градоначальника из представленных ею четырех кандидатур: министра транспорта Игоря Левитина, вице-премьера Сергея Собянина, губернатора Нижегородской области Валерия Шанцева и первого заместителя столичного мэра Людмилы Швецовой. Медведев остановил свой выбор на Собянине и внес его кандидатуру обратно в Мосгордуму для утверждения. Голосование состоялось 21 октября, и при тех же 32 голосах за (двое коммунистов вновь проголосовали против) Собянин стал новым мэром столицы.

Мосгордума

Первые три думы (1993-2005) избирались по мажоритарному принципу, и большинство в них занимали преданные сторонники тогдашнего московского градоначальника Юрия Лужкова. Если в 1993-м и 1997-м на выборы шли кандидаты из неформальных «лужковских списков», то в 2001-м четыре политических объединения — будущие основатели «Единой России» «Единство» и «Отечество», а также «Союз правых сил» и «Яблоко» — подписали соглашение о взаимодействии на время выборов. Кандидаты каждого из этих объединений баллотировались в разных избирательных округах, не соревнуясь друг с другом. Три политические силы выставили по семь кандидатов, и только «Яблоко» — четверых.

В 2005 году либеральная оппозиция предприняла единственную успешную до сегодняшнего дня попытку объединиться, воспользовавшись тем, что выборы в Мосгордуму проходили не по мажоритарной, а по смешанной системе — лишь 15 депутатов избирались по одномандатным округам, остальные же места делили партии на пропорциональной основе. «Яблоко» и СПС выставили общий список «Яблоко — Объединенные демократы», что позволило их представителям пройти 10-процентный барьер и получить три депутатских мандата. Правда, лидер списка Иван Новицкий, представлявший СПС, вскоре перешел во фракцию «Единой России». Два года спустя — при голосовании по кандидатуре Лужкова — свою лояльность продемонстрировали и оставшиеся в Мосгордуме демократы. Они, по словам тогдашнего главы московского отделения «Яблока» и депутата столичного парламента Сергея Митрохина, приняли «крайне непростое» решение «выдать кредит доверия» действующему мэру. Это, правда, не помогло либералам сохранить свое представительство в Мосгордуме — по итогам выборов 2009 года в парламент по партийным спискам прошли только кандидаты от «Единой России» (66,26 процента голосов) и КПРФ (13,27 процента), все одномандатники (на этих выборах их было 17) также были единоросами.

Местная власть

При упразднении в 1991 году советского деления Москвы вместо 33 районов, лучами расходившихся от центра столицы, были созданы 125 новых территориальных единиц (позднее их число сократилось до 121-го). В Центральном административном округе районы не создавались, а за его пределами новые административные единицы зачастую не имели общих границ друг с другом, поскольку в них включались лишь жилые кварталы. Промзоны и лесопарковые территории оставались территориями общегородского подчинения, так же как и появившиеся в 1999 году «территориальные единицы с особым статусом» — например, Кремль (ТЕОС «Китай-город») или будущая территория «Москва-сити».

В июле 1995 года законом «О территориальном делении города Москвы» была утверждена новая нарезка городских районов числом в 125, расположенных в десяти административных округах. Вплоть до 2012 года, когда к Москве были прирезаны новые территории, в результате чего столица стала граничить с Калужской областью, это деление оставалось неизменным. Самый крупный из районов по площади — Метрогородок (2,75 тысячи гектаров), по населению — соперничающий с областными центрами район Марьино (243 тысячи человек на конец 2010 года). Самым маленьким по площади стал Арбат в центре столицы (211 гектаров), а самым малонаселенным — граничащий с аэропортом «Шереметьево» Молжаниновский район (3,5 тысячи человек).

На протяжении всех девяностых годов московские власти совмещали функции государственной власти и местного самоуправления — эти две ипостаси никак не разграничивались до тех пор, пока решениями Верховного суда и Московского городского суда не было установлено, что московские законы противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении.

Что касается представительства на местах, то до 1995 года действовали общественные советы, состав которых на паритетных началах определяли Мосгордума и супрефекты. Эти совещательные органы, в которые попали отобранные властями представители общественных организаций и жилтовариществ, оказались в полной зависимости от своего «начальства». И это на долгие годы вперед предопределило подконтрольность местного самоуправления городским властям; ситуация не изменилась и после того, как входившие в структуру управы райсобрания (с 1995 года), а затем и полноценные органы местной власти, муниципальные собрания (с 2002 года), стали выборными.

В соответствии с законом «Об организации местного самоуправления в Москве», принятым в ноябре 2002 года, существовавшая до этого «вертикаль власти» в столице была значительно трансформирована. Районные администрации перестали подчиняться вышестоящим префектурам, точнее, районная власть была разделена надвое. Подчинение райадминистраций мэрской вертикали никуда не делось — считавшаяся до этого органом местного самоуправления районная управа официально была провозглашена территориальным органом исполнительной власти. Зато к управам районов добавились внутригородские муниципальные образования — представительные органы местной власти, и муниципалитеты — органы местного самоуправления, которые заменили собой «почетные» районные собрания и к которым перешел ряд исполнительно-распорядительных функций от прежних райуправ.

Согласно московскому закону о местном самоуправлении от 2002 года, компетенции муниципальных депутатов были разбиты на четыре блока. Первый касался вопросов исключительно местного масштаба, например, организации мероприятий по военно-патриотическому воспитанию, надзора за призывными комиссиями или организации праздников. Второй блок имел отношение к вопросам, где у муниципальных властей не было последнего слова, они лишь «взаимодействовали» с городской администрацией при «осуществлении контроля по вопросам использования земель, экологии, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности», а также при работе с общественными объединениями.

Третий блок позволял муниципальным властям, не принимая самостоятельно никаких решений, выносить наверх предложения по городским целевым программам, функционированию особо охраняемых природных территорий. То же самое касалось и организации маршрутов городского транспорта на их территории. Правительство Москвы могло согласиться, а могло и не согласиться с предложениями с мест. При решении вопросов «четвертого блока» городские власти де-факто ставили муниципалов перед выбором, поддерживать ли им уже проработанные наверху проекты или нет — это касалось вопросов предоставления земельных участков для стоянок, схем размещения мелкорозничных объектов, использования нежилых помещений в жилых домах.

В 2005 году в муниципальное ведение были переданы районные комиссии по делам несовершеннолетних, в 2007-м — часть полномочий по организации спортивно-досуговых мероприятий, а еще год спустя — отдельные полномочия в области опеки и попечительства. Параллельно с этим московские и петербургские власти не отказывались от идеи вообще ликвидировать местное самоуправление в столицах. В 2006 году в Государственную Думу был внесен соответствующий законопроект, который был снят с рассмотрения только после резкой отповеди со стороны Конгресса местных и муниципальных властей Европы. Узость исполняемых функций объясняла и скудость районного бюджета. В 2012 году общий объем бюджетов тогда еще 125 муниципальных образований Москвы составил шесть миллиардов рублей, то есть в среднем по 50 миллионов рублей на район. В бюджете 2013 года заложены субвенции для муниципальных округов общим объемом 4,65 миллиарда рублей, для городских округов «новой Москвы» — еще 658,18 миллионов. В среднем они составляют до двух третей всей доходной части бюджета муниципального образования.

Бюджет

Консолидированный бюджет Москвы на 2013 год составляет 1,495 триллиона рублей в своей доходной части, а в расходной — 1,696 триллиона. По части расходов однажды, в 2008 году, Москва уже нагнала Нью-Йорк, чему особенно радовался тогдашний мэр Лужков. Если бы Москва была отдельным государством, то по этому показателю она стала бы 51-м государством в мире, расположившись между Чехией и Египтом и лишь незначительно уступая Украине. Из этих средств, как свидетельствуют сводные данные, опубликованные мэрией, на развитие транспортной системы будет истрачено 386,3 миллиарда рублей, на здравоохранение — 205 миллиардов, на образование — 267,6 миллиарда, на социальную поддержку москвичей — 360,9 миллиарда, на жилищное строительство — 146,3 миллиарда, на оставшиеся госпрограммы — еще 278,6 миллиарда и, наконец, на непрограммные статьи бюджета — 160,4 миллиарда.

В позапрошлом году правительство Собянина вслед за федеральным центром перешло на программно-целевое планирование бюджета. Первоначальные 15 программ вскоре были пополнены еще тремя, затем все они были переименованы и пересмотрены, так что в итоге осталось 16 программ. Самой затратоемкой стала программа «Социальная поддержка жителей Москвы», на которую в период до 2016 года будет выделено 1,93 триллиона рублей, самой экономичной — программа «Энергосбережение» общим объемом в 0,003 триллиона. К тому, как Москва перешла на программные принципы бюджетного планирования, у специалистов был ряд вопросов: они отмечали, что в программах смешиваются направления деятельности постоянного характера и отдельные срочные проекты, а сами программы могут пересматриваться в зависимости от изменений в бюджете, в то время как на федеральном уровне, наоборот, сам бюджет корректируется по итогам пересмотра федеральных госпрограмм. Московские госпрограммы по-прежнему рассогласованы с принятым в 2010 году Генпланом, который, в связи с расширением территории города, планируется в значительной степени пересмотреть, если не переписать заново.

Законодательная власть в Москве фактически не участвует в разработке этих госпрограмм. Это не чисто московская специфика: принятые несколько лет назад поправки в статью 179 Бюджетного кодекса РФ лишили региональных законодателей права даже формально утверждать разработанные администрациями субъектов федерации целевые долгосрочные программы; теперь исполнительная власть в регионах сама разрабатывает эти программы и сама же их утверждает и реализует.

«Новая Москва»

Присоединение в 2012 году к Москве новых территорий, отошедших от Московской области, несколько усложнило административное деление столицы. К прежним 125 внутригородским территориальным образованиям (районам) добавилась еще 21 территориальная единица. Причем, — поскольку присоединены были и два городских округа Московской области, Троицк и Щербинка, — московским законодателям пришлось пересмотреть номенклатуру: старые внутригородские территориальные образования были переименованы в муниципальные округа, те же Троицк и Щербинка сохранили свой статус городских округов, а еще 19 муниципальных образований получили статус поселений.

Присоединение новых территорий породило странную ситуацию: «старая» и «новая Москва», формально объединенные в единый субъект федерации, работали в совсем ином административном режиме — в подмосковных городах главы избирались всенародно, а местные собрания обладали куда бóльшими полномочиями, чем в столице. Власти Москвы зафиксировали статус-кво, фактически оставив за местными властями в новосозданных Новомосковском и Троицком административных округах те же полномочия, какими они пользовались, находясь в составе Московской области. Соответствующий закон «Об особенностях организации местного самоуправления» на новых территориях, принятый летом 2011 года, гарантировал, что «структура органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов» останутся у муниципальных образований «новой Москвы» в неприкосновенности. Органы местного самоуправления также сохранили свои полномочия до истечения срока, на который они были выбраны, а муниципальные служащие — свой статус и зарплату на срок до 1 января 2014 года.

Нормативная ставка отчислений от налога на физических лиц для пополнения их бюджета исчисляется совсем не долями процента, как в «старой Москве», а десятками процентов — для поселения Роговское она составляет, например, 73,2 процента. Неравенство прав муниципальных образований «старой» и «новой Москвы» стало предметом критики со стороны оппозиции в столице, но все попытки как-то оспорить сложившуюся в Москве практику, в том числе через Конституционный суд, оказались тщетными.

Перспективы местного самоуправления

В мае прошлого года мэр Собянин пообещал расширить права муниципальных образований. Они, в частности, должны были получить право «согласования всех адресных перечней капитального ремонта многоквартирных домов, благоустройства дворовых территорий и городских районных парков». Заодно градоначальник пообещал привлечь муниципальных депутатов в состав комиссий, которые осуществляют открытие и приемку работ по ремонту и благоустройству и контролируют качество этих работ. За городом, правда, он предложил оставить право «задавать общие рамки, выделять лимиты финансирования, проводить конкурсные процедуры». Местным властям также было обещано согласовывать с ними проекты строительства вплоть до наделения правом вето — если две трети депутатов вновь переименованного в Совет депутатов муниципального собрания выскажутся против строительства, то оно вестись и не будет, говорил Собянин.

Поправки в закон о самоуправлении, касавшиеся только муниципальных округов «старой Москвы», оказались не такими многообещающими. Местные депутаты получили право выслушивать доклады глав управ и начальников инженерных служб и собесов, выражать главе управы недоверие (только через год после его назначения), согласовывать перечни дворовых территорий для благоустройства и многоквартирных домов — для капитального ремонта. Что касается обещаний по согласованию строительства, то городские власти ограничили список объектов гаражами, религиозными сооружениями и капитальными строениями площадью не более 1500 квадратных метров. Муниципалы также получили право утверждать схемы размещения торговых палаток и летних кафе и заодно инициировать проверку управляющих компаний, на которые жалуются жильцы домов. Плюс ко всему депутаты отныне могут контролировать работу ярмарок выходного дня.

Часть муниципальных советов в таких условиях предпочли в конце 2012 года ликвидировать свои муниципалитеты, вернув городу полномочия в сфере опеки и попечительства, организации районных праздников и работы комиссий по делам несовершеннолетних. Инициаторами этой реформы стали, в частности, оппозиционные выдвиженцы, избранные по итогам муниципальных выборов в марте 2012 года. «Все видели дублирование функций управ как органа исполнительной власти в районе и представительных органов», — объяснял со страниц издающейся мэрией газеты «Тверская, 13» муниципальный депутат Таганского района справорос Илья Свиридов. У многих оппозиционных депутатов, однако, передача полномочий энтузиазма не вызвала — они посчитали ее срежиссированной московской мэрией инициативой. Пока новый порядок управления действует лишь в Таганском районе, Печатниках и Тропарево-Никулино.