В России началось обсуждение бюджета на 2014-2016 год. Документ пока не опубликован в открытом доступе, но уже стал причиной публичного конфликта в правительстве: социальный блок обвинил финансистов в экономии на инвалидах, сиротах и программе помощи семьям с детьми. Минфин, в свою очередь, вынужден экономить из-за необходимости выполнить предвыборные обещания президента Владимира Путина. Отсутствие пространства для маневра вкупе с замедлением темпов роста экономики и стагнирующими ценами на нефть означает, что споры вокруг бюджета в этом году будут гораздо ожесточеннее, чем обычно.
В четверг, 5 июля, глава Минтруда Максим Топилин заявил, что правительство в целом согласовало основные положения направлений бюджетной политики на 2014-2016 годы. Базовая цена на нефть, на основании которой составлен бюджет, должна расти. Ожидается, что в 2014 году она составит 93 доллара за баррель, в 2015 году — 94 доллара, а в 2016 году — 95 долларов. В главный финансовый документ будут заложены растущие доходы, которые в 2014 году должны составить 13,5 триллиона, а в 2015-м — 15,8 триллиона рублей. При этом дефицит бюджета также будет расти, оставаясь, тем не менее, на приемлемом уровне: за три года показатель увеличится с 0,4 до 0,6 процента ВВП.
Согласно бюджету России на 2013 год, его доходы должны составить 12,87 триллиона рублей. По некоторым прогнозам, из-за высоких цен на нефть они могут увеличиться до 13,03 триллиона рублей. Минфин ожидает дефицита в 521-668 миллиардов рублей, или около 0,7-0,9 процента ВВП.
Уровень расходов, заложенный в бюджет, не устроил социальный блок. 2 июля вице-премьер Ольга Голодец раскритиковала Минфин за проект главного финансового документа страны, обвинив ведомство в том, что оно, превысив свои полномочия, составило бюджет с нарушением общепринятых норм. В частности, по ее словам, в документе не были учтены расходы на программу покупки технических средств для инвалидов, пакет мер помощи детям-сиротам и программу материнского капитала. В сумме на эти цели необходимо около 200 миллиардов рублей.
Министерство финансов традиционно выступает в роли «бюджетного цербера», не дающего другим министерствам и ведомствам наращивать расходы, из-за чего конфликты вокруг верстки главного финансового документа страны возникают ежегодно. Однако в этом году Минфин оказался в особенно трудном положении. Во-первых, в стране замедляется экономический рост, что грозит снижением доходов бюджета. Во-вторых, государственная казна в течение следующих трех лет может недосчитаться почти 887 миллиардов рублей из-за срывов плана по приватизации. Кроме того, по словам министра финансов Антона Силуанова, даже в бюджете 2013 года может образоваться «дыра» на триллион рублей: Минфин ожидает, что такое произойдет, если сбудутся все риски самого негативного сценария развития экономики. Очевидно, что такая дыра сильно ухудшит состояние государственных финансов на следующий год.
Тем не менее главной трудностью бюджета на ближайшие три года является даже не возможная дыра, а необходимость выполнить предвыборные обещания президента Владимира Путина. На базе своих обещаний он подписал несколько предвыборных указов в мае 2012 года и уже не раз критиковал правительство, если замечал, что оно прилагает недостаточно усилий для выполнения указов. Они предусматривают, в частности, вложение средств в развитие Дальнего Востока и Забайкалья, повышение зарплат бюджетникам, создание 25 миллионов высокооплачиваемых рабочих мест и многомиллиардные инвестиции в инфраструктуру. При этом сам же Путин обещал сначала сохранять сбалансированный бюджет, а потом и полностью ликвидировать дефицит, поэтому просто нарастить расходы за счет заимствований на рынке Минфин не может.
Бюджетное правило, принятое в 2012 году, предусматривает, что бюджет может забирать на свои нужды только часть нефтегазовых доходов. Государство может тратить только те доходы, которые получены при продаже цены нефти ниже определенного уровня, называемого базовой ценой. Если нефть продается дороже, то разница направляется в Резервный фонд. Предполагалось, что таким образом Россия будет наращивать резервы и балансировать государственные финансы, не допуская переизбытка нефтяных денег.
По данным газеты «Ведомости», на исполнение предвыборных указов Путина в течение ближайших трех лет необходимо два триллиона рублей. Издание называет и один из способов сэкономить средства: по данным газеты, будут сокращены расходы на здравоохранение и образование.
Еще об одном способе найти дополнительные средства заявил в июле сам Антон Силуанов. По его словам, если правительству не удастся провести маневр, направленный на перераспределение расходов, а рисковые прогнозы ведомства сбудутся, придется «распечатать» Резервный фонд. Фактически это означает отказ от политики, которую раньше неоднократно продвигал Минфин и поддерживал премьер-министр России Дмитрий Медведев: наращивать резервы при высоких ценах, а тратить только в случае падения нефтегазовых доходов (именно это предусматривает принятое в прошлом году бюджетное правило). Пожалуй, взять деньги в Резервном фонде является самым простым выходом, но и самым недальновидным.
Недостоверный бюджет
Обсуждение бюджета стало поводом для круглого стола, прошедшего 4 июля в агентстве РИА Новости. Большинство выступивших на мероприятии экспертов согласились, что российские власти слишком активно наращивают социальные обязательства и, если подобная политика продолжится, государству будет все труднее и труднее верстать бюджет.
По мнению директора департамента стратегического планирования ФБК Игоря Николаева, дефицит бюджета в 0,4 процента ВВП, который ожидает Минфин в 2014 году, будет возможен, только если сбудутся оптимистичные прогнозы. Чиновники ожидают экономического роста в следующем году на 3,7 процента, и, по мнению Николаева, такой прогноз ничем не обоснован. Он напоминает, что к концу текущего года рост ВВП может замедлиться до нуля и никаких оснований для резкого ускорения роста нет. Экономическая амнистия и инфраструктурные проекты, о которых говорят в последнее время, вряд ли дадут такой эффект, отмечает эксперт.
В мае Путин подписал более десяти указов. Избранный президент пообещал дополнительные льготы ветеранам, стимулирование жилищного строительства, предоставление земельных участков под жилье экономкласса и индивидуальную жилищную застройку, ограничение рентабельности ипотечных кредитов, а также рост объемов их выдачи. Он также обещал масштабную модернизацию вооруженных сил, рост реальной зарплаты в экономике в 1,4-1,5 раза, повышение зарплат бюджетникам почти в два раза.
По подсчетам Николаева, если учитывать негативные прогнозы по экономическому росту, то дефицит бюджета составит 1-1,5 процента ВВП. Таким образом, главный финансовый документ противоречит принципам его составления, заключает Николаев: по крайней мере бюджет должен быть основан на достоверных макроэкономических показателях.
В свою очередь, глава Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова считает, что риски замедления экономического роста действительно велики, но недостаток средств может быть финансирован за счет бюджетного правила. Она напоминает, что в текущем году из-за снижения доходов от налогов уже были внесены поправки в Бюджетный кодекс, позволяющие финансировать недобор за счет Резервного фонда. Акиндинова также обращает внимание на приоритеты в финансировании, которые, возможно, стоит пересмотреть, По ее словам, оборонные расходы, а также зарплаты военнослужащих и сотрудников других силовых структур растут, а расходы бюджета на образование и здравоохранение падают. Она напоминает, что в бюджетное послание Путина вошел тезис о возможном переносе части военных расходов на более поздний срок, но, судя по информации о подготовленном Минфином документе, этого сделано не было.
Татьяна Тищенко из лаборатории бюджетной политики Института экономической политики имени Гайдара обратила внимание на то, что решения о наращивании обязательств принимается на федеральном уровне, а исполнение остается за регионами. При этом последние средств не получают. Она напомнила, что в 1990-е годы в России уже складывалась ситуация, когда государство выпускало социальные указы, не обеспеченные средствами. В 2004 году была проведена монетизация, в результате которой удалось сбалансировать социальные траты, заявила Тищенко. Однако с середины 2000-х государство снова начало наращивать социальные обязательства, что, по мнению эксперта, могло быть оправдано политически, но имеет негативные последствия в долгосрочной перспективе.
Обязательства должны быть срочными и условными, считает Тищенко. Льготы и выплаты все равно не будут существовать десятилетиями, поэтому их сроки должны быть ограничены. Недостаток средств, который в том числе наблюдается и сейчас, является хорошим поводом для переосмысления направлений расходов. При этом эксперт обращает внимание, что если у бюджета есть избыток средств, то можно идти по пути снижения налогов.
Наиболее оптимистичным среди экспертов оказался первый заместитель руководителя Аналитического центра при правительстве Владислав Онищенко, который при этом заявил, что, несмотря на гораздо лучшую по сравнению с 1990-ми годами ситуацию, российский бюджет до сих пор имеет ограниченные возможности. По его словам, в главный финансовый документ закладывается достаточно много статей, выполнение которых является жизненной необходимостью, а не желанием чиновников, но средств не хватает. Значительная часть таких обязательств, по его мнению, находится на региональном и муниципальном уровне. В результате нехватки средств, указывает Онищенко, качество услуг населению снижается. Эта проблема исторически накапливалась, обращает внимание он, но, скорее всего, ее удастся решить в долгосрочной перспективе.
В одном эксперты оказались единодушны: принятые на себя обязательства, оформленные в виде майских указов Путина, властям придется исполнять. Это означает либо сокращение расходов на другие направления, либо «проедание» Резервного фонда, либо комбинацию двух этих способов. Обычно при необходимости нарастить социальные расходы власти прибегают к увеличению налогов, но это маловероятно. В таком случае Путину пришлось бы нарушить уже другое свое обещание.
В последние годы обсуждение бюджета проходит достаточно скучно: министерства и ведомства традиционно просят больше средств, а Минфин так же традиционно урезает их просьбы, после чего финансовый документ спускают в Госдуму, где он силами «Единой России» быстро продвигается от чтения к чтению. Сейчас ситуация более сложная: чиновникам предстоит маневрировать, практически не имея пространства для маневра. При этом на противоречия вокруг бюджета накладываются и другие конфликты в правительстве, которое в последнее время далеко не всегда действует как единое целое, так что не исключено, что в этом году бюджетный процесс будет действительно интересным.