В январе 2013 года стало известно о возможности появления в России нового ведомства, которое возьмет на себя полномочия по регулированию рыбной отрасли, а также лесного и охотничьего хозяйств. В марте бюрократы обсуждали возможность создания специального федерального органа, который занимался бы исключительно усыновлением детей. В апреле президент Владимир Путин всерьез предложил создать отдельное Министерство космоса. Кризис госуправления в России стремительно обретает материальное воплощение.
За 2000-е годы бюрократическая вертикаль, по данным Росстата, распухла почти вдвое, и все попытки правительства сократить штат чиновников выполняются в лучшем случае наполовину (к тому же госструктуры сокращают вакансии, а не реальных сотрудников). Качество же управления так и не стало лучше — непродуманные решения принимаются все так же часто, а воли завершить начатое не хватает. И вот уже низовые уровни бюрократической вертикали начинают деградировать вслед за управленческой верхушкой, а лояльность становится основным критерием при отборе кандидатов на вакантные должности.
Власти в своих попытках оптимизировать управление страной идут по пути усложнения бюрократической вертикали, словно исходя из предпосылки, что проблемное направление обязательно нужно сперва «вывести» за границы существующей схемы. В итоге единственным рецептом, который власть способна выписать бюрократической вертикали, оказывается предложение создать очередное ведомство. Подобные решения, однако, приводят к противоположным результатам, так как исходная «выключенность» новой единицы из не оптимальной, но все же действующей схемы управления лишь закрепляет за новой бюрократической единицей статус «белой вороны». Одновременно увеличивается общее количество центров принятия решений, что не только усложняет процесс согласования и утверждения необходимых новаций, но и умножает контрольные функции государства. В итоге поиск решения проблемы неосознанно подменяется созданием новых рабочих мест для чиновников (на 2012 год в России насчитывалось более 70 федеральных министерств, служб и агентств).
Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления
График: Росстат
Распределение численности работников государственных органов и органов местного самоуправления на конец 2011 года
График: Росстат
Состав работников государственной службы по полу и категориям должностей на 1 октября 2011 года
График: Росстат
Состав работников гражданской службы по возрасту и категориям должностей на 1 октября 2011 года
График: Росстат
В качестве яркого примера такой практики следует упомянуть Минвостокразвития, созданное в 2012 году специально для развития Дальнего Востока и Забайкалья. Мало того, что ведомство дублирует функции целого ряда министерств, так вдобавок еще и официально признано неэффективным самим же правительством. В марте первый вице-премьер Игорь Шувалов в письме на имя президента заявил, что Минвостокразвития не в состоянии подготовить качественный документ (проект госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»), что ставит под угрозу исполнение поручения главы государства об утверждении госпрограммы в первом квартале 2013 года.
Письмо Шувалова не стало откровением — еще в конце января Минэкономразвития направило премьеру Дмитрию Медведеву проект доклада, в котором предложило назначить Минрегион ответственным исполнителем планов развития Дальнего Востока и учредить специальную компанию, которая будет выступать заказчиком от лица государства в различных инвестпроектах. Но каждое ведомство, включая Минвостокразвития, заинтересовано прежде всего в расширении своего влияния и не склонно отказываться даже от малой части отвоеванных полномочий. Итого в сухом остатке: слухи о скорой ликвидации Минвостокразвития множатся, но глава министерства и одновременно дальневосточный полпред Виктор Ишаев лишь огрызается, указывая критикам, что решение создать министерство принимал президент и что те, кто критикуют ведомство, критикуют решение главы государства.
Владимир Гельман, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге, в своей статье о том, почему реформы науки и высшего образования не ведут к успеху, отмечает, что правительство управляет этой сферой в соответствии со стратегией «полицейского патруля», то есть исходит из "презумпции виновности любого из вверенных заботам чиновников агентов рынка и, следовательно, из необходимости как можно тщательнее отслеживать каждый их шаг, энергично наказывая попавшихся под руку виновных". При таком подходе главными инструментами политики правительства становятся различные контролирующие органы, а "главными инструментами управления — всевозможные проверки, инструкции и отчеты, вал которых захлестывает факультеты и кафедры". И, кажется, что данное замечание можно с оговорками распространить на всю систему.
Упражнения властей в разведении министерств и ведомств лишь усложняют и без того сбивчивую коммуникацию между ними. В апреле Владимир Путин раскритиковал экономические ведомства за неспешные дискуссии по разным профильным вопросам, в частности, по введению механизма частичного возврата НДС при экспорте древесины. «Послушайте, нельзя вечно дискутировать и не принимать решения. Из-за того, что вы между собой не договорились, у нас лесной комплекс несет такие убытки, да и финансовая система. Все, что связано с Минфином и поступлением в бюджет, разве выигрывает от того, что выплаты по НДС больше, чем уплата во все виды бюджетной системы? Вот к чему приводят ваши несогласованные действия. И что, вы предлагаете дальше дискутировать на эту тему и оставить все как есть? Губернатор предложил, Минэкономики согласно, а вы опять хотите торпедировать», — отчитывал чиновников Путин.
Подобные случаи не являются единичными: в целом правительство работает со скрипом. Осенью 2012 года, после того как президент отправил в отставку главу Министерства регионального развития Олега Говоруна, назначив на его место бывшего губернатора Костромской области Игоря Слюняева, премьер Дмитрий Медведев был вынужден выслушивать жалобу главы Минэкономики Андрея Белоусова на проволочки в Минрегионе, из-за которых невозможно было внедрить некоторые новые технологии. По словам министра, когда он спросил у разработчика, можно ли ускорить процесс, ему ответили, что нельзя, поскольку в Минрегионе «все встало». «Я, откровенно говоря, не очень понимаю, что за реорганизация идет в Минрегионе, я не слышал о таковой. У нас ни одно ведомство в стадии реорганизации не находится, у нас все министерства обязаны работать 'от сих до сих'. И, если там кто-то какие-то ведет свои реорганизации, это его личные трудности», — выговаривал Медведев.
Месяц спустя премьер устроил выволочку министрам за невыполнение решений Конституционного суда: по его данным, 58 раз правительство банально проигнорировало решения КС. «Такое положение, которое сложилось не сейчас, а, подчеркиваю, достаточно длительный период, не позволяет правительству быть примером, это свидетельствует о нигилизме в такой работе», — сокрушался Медведев. В декабре премьер ругал коллег уже за банальную неспособность вовремя прибыть на совещание в его резиденцию Горки.
Российские чиновники действуют в полном соответствии с законами Паркинсона: создают друг для друга работу и самоотверженно ее выполняют в течение сколь угодно длительного времени. Бюрократические сущности отливаются в граните учрежденных министерств и ведомств, чиновники отчаянно борются за зарплаты и полномочия, а проблемы, ради которых все это затевалось, так и остаются нерешенными. И чем дольше в сфере госуправления будет сохраняться статус-кво, тем чаще будут звучать предложения создать в России еще одно министерство, еще парочку ведомств, хотя бы десяток агентств. И чем сильнее будет деградировать система, тем охотнее чиновники, рассеянные по кабинетам, будут дискутировать, а не принимать решения.