21 февраля ознаменовалось созданием прецедента - благодаря игре на противостоянии единороссовской нижней и справороссовской верхней палат парламента Кремлю удалось сделать то, что ему удается, как правило, весьма редко - добиться желаемого результата и в то же время "сохранить лицо". Совет Федерации впервые за все время своего существования отклонил уже принятый Думой закон - договор о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и Татарстана. Таким образом, на вполне легитимных основаниях федеральному центру, похоже, все же удалось прекратить практику договорных отношений с регионами.
Восток - дело тонкое
В 1992 году два субъекта федерации - Татарстан и Чечня - не подписали федеративный договор, который был заключен с 46 регионами. Для того чтобы Татарстан оставался в едином правовом пространстве РФ, в 1994 году был подписан договор между органами госвласти РФ и республики о разграничении полномочий, в рамках которого Татарстан получил самые большие по сравнению с другими субъектами федерации преференции – например, договор практически освобождал республику от уплаты налогов в федеральный бюджет. Действие всех федеративных договоров, однако, было прекращено в 2003 году, после того как вступили в силу поправки в закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и перезаключать их не стали ввиду построения вертикали власти и борьбы с сепаратизмом.
В результате особый статус Татарстана оказался под вопросом, что грозило главе Татарстана Минтимеру Шаймиеву потерей авторитета внутри республики, чего федеральный центр допустить никак не мог. К 70-летнему Шаймиеву, полномочия которого Владимир Путин подтвердил в прошлом году, в Москве особое отношение - он как сопредседатель высшего совета "Единой России" не только обеспечивает победу на федеральных выборах партии власти в республике, но и гарантирует регион от межнациональных конфликтов, сепаратизма, а также дает уверенность в том, что и его преемник будет лоялен Кремлю.
В то же время, существование особых отношений Татарстана с центром провоцирует на нечто подобное и столь же непростой соседний регион - Башкирию. Так, в сентябре 2005 года парламент республики направил Владимиру Путину обращение с просьбой о создании комиссии по разработке проекта соглашения о разграничении полномочий, однако официальной реакции Кремля не последовало. Но вопрос все же повис в воздухе. 8 ноября, после внесения в Госдуму проекта нового договора с Татарстаном, первому вице-спикеру Олегу Морозову пришлось напомнить, что поводом для получения преференций Казанью стал только тот факт, что Татарстан, как и Чечня, в начале 90-х не подписал федеративный договор. "Только два субъекта могут претендовать на договорные отношения – Татария и Чеченская республика", – заявил он, жестко подчеркнув, что для других регионов такая перспектива "практически исключена". Однако вопрос о возможности подписания аналогичного татарстанскому договора с Башкирией все же всплыл в Думе. Его задал башкирский депутат Михаил Бугера во время представления договора о разграничении полномочий между Москвой и Казанью. На это полномочный представитель президента в нижней палате парламента Александр Косопкин дал неопределенный, но внушающий смутные надежды ответ: "Все субъекты равны. Если Башкирия докажет, что у нее есть определенные особенности, то вполне возможно, будет принято соответствующее решение".
Что касается Чечни, то ей договор с центром был обещан Владимиром Путиным накануне референдума 2003 года по принятию конституции республики. Так, 17 марта 2003 года в своем телеобращении к жителям Чечни Владимир Путин призвал их проголосовать 23 марта за конституцию республики, которая даст региону "широкую автономию" посредством "специального договора". Тогда же в Кремле была создана рабочая группа по разработке документа, в который чеченская сторона планировала включить упоминание о суверенитете республики, а также ряд экономических преференций, в первую очередь - право Чечни самостоятельно распоряжаться недрами и, в частности, доходами от продажи нефти. Кстати, вот ключевое слово в повести о "тонких" отношениях Кремля и всех трех упоминавшихся регионов. Когда дело касается нефтяных недр, речь об особых отношениях заходит сама собой.
Но дело о договоре с Чечней центру все же удалось как-то "замотать" - сначала чеченским властям пришлось подождать президентских выборов, чтобы договор со стороны Чечни подписал легитимный глава республики, а затем – и выборов парламента, без одобрения которого такой документ не может быть принят. Выборы парламента прошли в 2005 году, но к этому времени в Чечне уже открыто жаловались на то, что договор безнадежно затерялся в московских кабинетах, а в Кремле заявляли, что большинство требований республиканских властей невыполнимы.
Рамзан Кадыров после своего назначения исполняющим обязанности главы Чечни публично заявил, что считает подписание договора с Москвой в настоящее время неактуальным для Грозного, однако подчеркнул, что "для восстановления разрушенной республики необходимы особые экономические отношения" между РФ и Чечней, и от своих прежних заявлений о том, что республике следует передать право самостоятельно распоряжаться доходами от добычи нефти, он пока не отказался. А депутат Госдумы от Чечни Руслан Ямадаев заявил "Коммерсанту", что республика вправе требовать от федерального центра особого статуса: "Татарстан и Чечню нельзя сравнивать. Наша республика прошла через две войны и поэтому вправе рассчитывать хотя бы на ближайшие пять лет на особые условия сосуществования с центром. Я имею в виду налоговые и прочие экономические льготы, которые должны быть закреплены в договоре о разграничении полномочий с центром".
Без льгот и привилегий
В итоге Кремль все же не смог отказать Казани в особом статусе, хоть и свел его к минимуму. Одобренный в октябре 2005 года госсоветом республики, подписанный Шаймиевым и Путиным, с визами Главного правового управления президента, МИДа, ФСБ, ФСО и других ведомств, договор о разграничении полномочий был внесен президентом в Думу в начале ноября 2006 года. По словам представлявшего документ депутатам Александра Косопкина, нынешний вариант договора полностью соответствует Конституции РФ и российскому законодательству в целом и не дает Татарстану никаких привилегий.
И действительно, по сравнению с договором 1993 года в нем отсутствуют многие из тех льгот, которые были у региона. Речь идет лишь о совместном с федеральным центром решении "специфических для республики проблем" и учитывает экологические, экономические, культурные и иные особенности Татарстана. Кроме того, в договоре закреплено право органов власти Татарстана оказывать по согласованию с правительством РФ поддержку и содействие соотечественникам, выдавать гражданам РФ, проживающим на территории республики, общегражданский российский паспорт с вкладышем на татарском языке, а также требовать знания татарского языка от кандидата в президенты республики.
9 февраля 2007 года Дума утвердила договор. "За" проголосовали 306 депутатов (при необходимом минимуме в 226 голосов), 110 были против, один воздержался. В то же время, во время обсуждения документа представители всех, кроме "Единой России", фракций решительно выступали против его ратификации. Так, лидер коммунистов Геннадий Зюганов высказал опасения, что в случае принятия этого документа примеру Татарстана могут последовать и другие регионы, что приведет к развалу федерации, и с этим мнением согласились и другие противники договора.
Против предоставления особого статуса Татарстану еще до обсуждения в Думе выступил и спикер Совета Федерации, а по совместительству лидер "Справедливой России" Сергей Миронов, который заявил, что договор может спровоцировать "парад суверенитетов". Впоследствии выяснилось, что резко отрицательное отношение к договору главы верхней палаты отражает настроения и внутри СФ.
Политическое решение
И вот, успешно пройдя Думу, договор добрался до Совета Федерации. По информации "Коммерсанта", накануне пленарного заседания четыре профильных комитета Совета Федерации дали отрицательные заключения на проект договора. Поводом послужили, как говорится в заключениях, противоречащие Конституции РФ положения, касающиеся особого порядка выдачи республиканских паспортов, требование "свободного владения" татарским языком для президента республики, уведомительный, а не разрешительный характер установления международных и внешнеэкономических связей, а также то, что Татарстан предлагает считать себя "демократическим правовым государством".
При этом, отмечает издание, правовое управление СФ и комитеты сначала дали положительные заключения на договор, однако после переговоров с администрацией президента перед заседанием СФ положительные заключения сменились отрицательными.
На самом пленарном заседании 21 февраля председатель комитета по конституционному законодательству Юрий Шарандин заявил, что у сенаторов претензии к содержанию документа, который разрывает законодательное пространство государства, а также договор повторяет некоторые статьи Конституции России и, например, в вопросе свободного владения татарским языком, ущемляет избирательные права граждан. Кроме того, отметил Шарандин, практически все субъекты федерации имеют особенности, а не только Татарстан, и непонятно, почему такие договора не заключаются с ними.
А глава комитета по делам федерации и региональной политике Рафгат Алтынбаев высказал мнение, что у Татарстана вообще нет достаточных особенностей для заключения договора. Представитель Тувы в СФ, член "Справедливой России" Людмила Нарусова вынесла приговор: "Документ ставит в исключительное положение один из субъектов федерации и узаконит тенденции к сепаратизму, которые были преодолены в процессе строительства вертикали власти".
Дебаты прервал представитель президента в СФ Александр Котенков, который заявил, что юридические претензии к договору несостоятельны, но оспаривать он их не будет. "Члены Совета федерации должны принять не юридическое, а политическое решение – действительно ли у Татарстана есть особенности или нет",– заявил он. На его вопрос ответил Сергей Миронов: "Мы принимаем политическое решение".
В итоге за одобрение договора высказались лишь 13 из 121 голосовавших сенаторов. Таким образом, законопроект был отклонен без создания согласительной комиссии и, как не имеющий статуса конституционного, будет направлен обратно в Госдуму, которая двумя третями голосов имеет право преодолеть вето СФ.
"Контрпродуктивная атака"
Руководство "Единой России", конечно же, высказало свое возмущение решением СФ по договору с Татарстаном и уверенность в том, что все это сделано не просто так, а в пику единороссам.
В сообщении, размещенном на партийном сайте, приведено мнение Олега Морозова, который назвал это решение "с правовой точки зрения несостоятельным, а с политической глубоко ошибочным". По его мнению, политические последствия решения СФ еще опаснее, чем правовые: "Президента РФ лишили возможности осуществить свое конституционное полномочие. Проигнорировано мнение парламентского большинства в Государственной Думе, поддержавшего президента". При этом Морозов не преминул вспомнить о Миронове - он не исключил, что на многих членов Совета Федерации "оказывалось прямое давление со стороны руководства палаты, которое исходило при этом из соображений межпартийной конкуренции". "Данный прецедент является еще одним поводом пересмотреть правила формирования Совета Федерации, которые исключали бы возможность административными методами влиять на мнения его членов, - заявил Морозов. - Политические игры, сопровождавшие процедуру прохождения договора в Совете Федерации, с особой очевидностью показали, кто действительно поддерживает курс президента, а кто делает это только на словах".
А координатор "Единой России" по национальной политике и взаимодействию с религиозными объединениями Абдул-Хаким Султыгов полагает, что "отклонение законопроекта можно расценить как попытку подрыва позиций руководства республики Татарстан, а значит, и позиций партии "Единая Россия". "Очень надеюсь, что контрпродуктивная атака на договор, согласованный моральным лидером нашей партии Владимиром Путиным и сопредседателем "Единой России", президентом Татарстана Минтимером Шаймиевым, не продиктован попыткой ослабить доминирующие позиции единороссов в других республиках Российской Федерации", - беспокоится Султыгов.
Лидеры единороссов выражают уверенность в том, что сенаторы исправят свою политическую ошибку, а лидер "Единой России", спикер нижней палаты Борис Грызлов уже заявил, что Дума преодолеет вето верхней палаты, однако источник в администрации президента заявил "Коммерсанту", что дальнейшая судьба договора, скорее всего, будет такой: "Вариантов может быть два. Либо подписанты договора встречаются и договариваются оставить все без изменений. Либо в Госдуму вносится новый договор с Татарией. Второй вариант наименее реален. Скорее всего, нового договора не будет, и ситуация останется такой, какой и была до внесения президентского законопроекта".
То есть, кремлевской администрации фактически очень изящно удалось поставить точку на дальнейших разговорах об особых отношениях регионов с центром, с соблюдением все положенных "онеров" и без резких, способных привести к нежелательным последствиям, движений. Не исключено, что подобная схема получения нужного центру результата в случае невозможности прямого силового решения, так называемая "разводка" - перекладывание ответственности за то, что получилось, на партийную борьбу и противостояние двух палат парламента - будет с успехом использоваться и в дальнейшем.
Татьяна Щеглова