Когда в 1991 году Александр Солженицын в своем труде "Как нам обустроить Россию" предложил вернуться к царскому делению страны на губернии, это восприняли как чудачества гения. Когда Владимир Жириновский заговорил о введении постов генерал-губернаторов, его выступления посчитали популистским бредом. Когда Владимир Путин поделил Россию на семь федеральных округов и назначил полпредов, то решение президента назвали усилением вертикали власти. Наконец, 7 декабря 2003 года произошло событие, которое на фоне выборов депутатов Госдумы, мэров и губернаторов рискует остаться незамеченным. Это референдум об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в единый субъект Федерации - Пермский край.
Во-первых, слияние потребует изменения в Конституции. Напомним, что за десять лет ее существования изменения в Основной закон вносились лишь четырежды, и все четыре раза касались только формального изменения названий субъектов РФ.
Во-вторых, образование Пермского края может породить целую серию слияний. Путин, обращаясь к руководителям субъектов РФ, сказал так: "Мы с вами знаем, что часто возникали трудности экономического порядка, связанные с искусственным разделением. Если вы как руководители считаете необходимым объединить усилия по решению экономических проблем и поднятия благосостояния населения, то я готов вас поддержать".
А у многих руководителей желание "объединить усилия" есть.
-
Уже обсуждались, в частности, такие варианты укрупнений:
- Красноярский край + Таймырский автономный округ (АО) + Эвенкийский АО
- Усть-Ордынский Бурятский АО + Иркутская область
- Архангельская область + Мурманская область + Ненецкий АО + Республики Коми
- Тюменская область + Ямало-Ненецкий АО + Ханты-Мансийский АО
- Читинская область + Агинский Бурятский АО
- Санкт-Петербург + Ленинградская область
- Чеченская республика + Республика Ингушетия
- Ярославская область + Ивановская область + Костромская область
Таким образом, в течение второго президентского срока Путина количество субъектов федерации может уменьшиться на один-два десятка. Возникает резонный вопрос. Кому и для каких целей необходимо укрупнение регионов?
Чтобы дать на него ответ, надо разобраться с историей административного устройства в России.
До Петра Великого устройство российского государства было крайне сложным. Оно вбирало в себя самые разнообразные территориальные единицы в количестве, по разным оценкам, от 150 до 200. 18 декабря 1708 года первый российский император разделил страну на восемь огромных губерний. После Петра и вплоть до нашего времени административно-территориальное деление России пересматривалось несколько десятков раз. Причем обычно за укрупнением субъектов следовало их измельчение. Например, молодое Советское государство решило разделить страну на экономические районы. К 1929 году было образовано 23 района вместо существовавших в 1923-м 82-ух территориальных формирований. Однако через год-два созданные районы опять начали разукрупнять.
СССР подошел к дате своего распада - 1991 году - с 15 союзными республиками и множеством мелких образований. Часть из них была создана по экономическим соображениям, часть - по национальному признаку, часть нарезана по прихоти вождей. Пока существовал СССР - государство с единым, централизованным и жестким политическим управлением и общим экономическим пространством - это не имело никакого значения. Советский Союз вообще можно было делить на любые административные единицы, подчинять и переподчинять их друг другу как угодно - все равно это было пустой формальностью. Однако как только страна распался, все проблемы административно-территориального деления выплыли наружу. Нагорный Карабах, Крым, Южная Осетия, остров Тузла… Никто не думал, что эти маленькие регионы когда-нибудь превратятся в большие проблемы. Но кроме болевых точек в международных отношениях с новыми независимыми государствами, у РФ обнаружились внутренние проблемы, связанные с региональными различиями.
Так, если на Северном Кавказе зимой растут вечнозеленые растения, то в Якутии даже на юге летом вечная мерзлота оттаивает лишь на несколько недель на глубину в пару десятков сантиметров. При этом по площади Якутия в 722 раза больше Ингушетии. По численности населения Москва в 443 раза больше Эвенкийского АО. При этом плотность населения в Эвенкии - один человек на 40 квадратных километров, тогда как в Краснодарском крае она почти в 3000 раз больше (около 70 человек на один квадратный километр). Кроме того, есть субъекты, 100% населения которых - горожане (Москва, Санкт-Петербург). А есть субъекты с 0% городского населения - Усть-Ордынский Бурятский АО, где нет ни одного города, и административным центром является поселок городского типа. В субъектах федерации можно обнаружить разные политические режимы - от авторитарных до демократических. Помимо этого, субъекты различаются экономически - например, по ведущей отрасли промышленности, уровню жизни или по тому, является ли регион донором или акцептором (то есть обеспечивает ли он себя сам и еще "кормит" других или живет на трансферты из федерального центра).
Естественно, разница между регионам вызывает напряженность. Например, регионам-донорам не хочется делиться с акцепторами, а густонаселенные субъекты недовольны тем, что Эвенкия с ее мизерным населением имеет в Совете Федерации столько же мест, сколько и они.
Посмотрим, чего можно добиться укрупнением. Возьмем два отдельных субъекта РФ. Первый регион богатый, второй - бедный. Федеральный центр берет у первого много налогов, а у второго и взять-то нечего. Но чтобы люди в бедном жили более-менее достойно, собранные в богатом субъекте средства федеральный центр передает трансфертами в бедный, то есть перераспределяет деньги примерно поровну.
Теперь объединим субъекты в один. Бедные жители стали головной болью властей объединенного субъекта. Единый регион самостоятельно направляет часть своих доходов в бедные области. И опять-таки получается, что все средства распределяются примерно поровну. Что же изменилось? А то - если раньше богатый регион во всех своих бедах ругал центр, отнимающий деньги, и норовил при каждом удобном случае урвать еще независимости, а то и вовсе отсоединиться, то теперь богатой части единого субъекта ругать приходиться только местные власти. Федеральный центр ни при чем. Кроме того, если до слияния бедный регион был вечно недоволен центром за то, что тот перечислял ему недостаточно трансфертов, и грозил при всяком удобном случае устроить голодный бунт, то теперь ругать и грозить он будет уже не федеральному центру, а власти объединенного субъекта. Таким образом, федеральная власть делает свое положение более стабильным, предохраняет себя от недовольства снизу.
В то же время важно не перегнуть палку и не усилить субъекты настолько, чтобы они вообще смогли обойтись без федерации. На первый взгляд, может показаться, что президенту легче управлять малым количеством регионов, чем большим. Но это тоже палка о двух концах. Большему количеству разноплановых регионов сложнее договориться и труднее объединиться в борьбе против федерального центра. До объединения можно было играть на противоречиях, создавая партию субъектов-акцепторов ("Единство"), жаждущих отъема денег у богатых регионов, в противовес стремящейся к самостоятельности партии субъектов-доноров ("Отечество"). С меньшим количеством экономически сбалансированных регионов такой трюк не пройдет.
Укрупнение регионов - рискованная игра. Конечно, ему будут противиться элиты слабых регионов, которые фактически обречены на поглощение, но это сопротивление нетрудно преодолеть. В матче "Федеральный центр плюс сильный регион против слабого региона" последние заведомо проиграют. Но для чего власть затевает рискованную игру? Для чего собирается усилить регионы?
Видимо, на сегодняшний момент - когда Совет Федерации превратился в формальный, ничего не решающий орган - Путин считает заговор губернаторов гораздо менее опасным, чем "бунт снизу" по сценарию шахтерских митингов ельцинской поры. Приблизительно такой вариант развития событий недавно описал политолог Станислав Белковский в статье "Одиночество Путина - 2".
"Ну хорошо! - скажет читатель. - Предположим, что все регионы укрупнят, жизнь в стране наладится, бунтовать никто не захочет, зато региональные боссы усилятся настолько, что вот-вот возжелают отделиться от федерального центра. Что тогда?"
Тогда... Тогда придется вновь разукрупнять регионы, как это уже не раз происходило в российской истории.
Предыдущие материалы по теме:
Новый закон о местном самоуправлении превращает Россию в унитарное государство
Столица России переносится в Санкт-Петербург. Уже по-настоящему
Совет по национальной стратегии предлагает изменить структуру управления Россией