Путин трудоустроил миллион чиновников Новый закон о местном самоуправлении превращает Россию в унитарное государство

6 октября президент Владимир Путин подписал закон "Об общих принципах организации местного самоуправления".

"Этот документ - одна из важнейших составляющих полномасштабной административной реформы, о которой мы много говорим. Закон вступает в силу с 1 января 2006 года. Мы предусмотрели очень длительный переходный период для того, чтобы как следует подготовиться к его реализации. Необходимо заблаговременно внести в парламент поправки во многие федеральные законы с целью приведения их в соответствие с обновленной моделью местного самоуправления и федеративных отношений", - сказал президент.

Но прежде, чем обсуждать новую модель федеративных отношений в России, давайте обратимся к энциклопедиям.

Федерация - форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Отличительные признаки:

1. Территория состоит из территорий отдельных её субъектов (штатов, кантонов, земель, союзных республик и т.п.).
   
2. Субъекты обычно наделяются учредительной властью, то есть правом принятия собственных конституций.
   
3. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается союзной конституцией.
   
4. Каждый субъект федерации имеет свои правовую и судебную системы.
   
5. В большинстве федераций одновременно существуют единое союзное гражданство и гражданство союзных единиц.
   
6. В ряде федераций в союзном парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
   

По степени централизованности федерация находится между конфедерацией (союзом независимых государств) и унитарным (единым) государством. Таким образом, полномочия, которые передаст на места новый закон, фактически определят форму государственного устройства.

Российская империя, а позже СССР фактически были унитарными государствами. В 1990 году Борис Ельцин в разгар противостояния с Михаилом Горбачевым произнес историческое: "Берите суверенитета сколько сможете!" Этот тактический ход сделал независимость российских регионов противовесом центральной союзной власти, но в долгосрочной перспективе привел к тому, что в 1999 году перед страной встала угроза распада.

Вот результат парада суверенитетов: Чечня отделилась; Дагестан, Ингушетия и Северная Осетия провозгласили себя суверенными республиками; Татарстан объявил себя "суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий"; Башкирия, Коми, Кабардино-Балкария, Тува и Якутия установили верховенство собственных конституций над российской; Адыгея, Бурятия, Ингушетия и Калмыкия присвоили себе право вводить чрезвычайное положение; Москва ввела неконституционный институт прописки.

Процессы в субъектах РФ плохо контролировались федеральным центром. На выборах 1999 года губернаторы, объединившись в блок "Отечество - Вся Россия", противостояли пропутинской партии, которая свою программу объявила в названии - "Единая Россия".

После избрания Владимира Путина на пост главы государства началась кампания по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным, 89 регионов были объединены в 7 федеральных округов, появился институт полномочного представителя президента в округе и новый порядок формирования Совета Федерации. Цель этих мер была одна - уменьшить политическое влияние оппозиционных региональных лидеров.

Подведем итоги: и ельцинское ослабление центральной власти 1990 года, и путинское усиление 2000-го - это не стратегические, а тактические шаги. Оба правителя решали краткосрочные задачи - Борис Ельцин боролся с руководством СССР, Путин с губернаторами регионов-доноров. Тактические задачи нынешний президент в общем-то решил не менее успешно, чем его предшественник. Сейчас уже можно говорить о закладывании основ будущего устройства российского государства.

Но какая административная реформа нужна России с точки зрения национальных интересов? Какой должна быть идеальная Россия - конфедерацией, федерацией или унитарным государством? А главное - какое государство строит нынешний президент?

Ответ на последний вопрос достаточно очевиден. Унитарное. Естественно, что для Владимира Путина и его партии, правящих под лозунгом "Сильная Россия - единая Россия", даже разговоры о конфедерации, о превращении России в совокупность удельных княжеств - неприемлемы. Неприемлемы настолько, что при сохранении формального названия "Российская Федерация", административная реформа на самом деле направлена на восстановление империи.

Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления" и "Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ", подписанный президентом в июле, продолжают начатую в 2000 году унитаристскую линию. Пакет документов разработан под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака.

Наиболее ярко о характере "реформы Козака" свидетельствуют следующие фрагменты новых законов:

• Пункт 2 статьи 26_3 закона о власти в субъектах РФ устанавливает список из 41 полномочия местной власти, которые финансирует она сама. В основном, это социалка, плюс одно полномочие в области земельных отношений (по планированию использования земель сельскохозяйственного назначения). Остальное финансируется , а, следовательно, и контролируется федеральным центром Причем список полномочий - закрытый. Это и есть основное отличие федерального государства от унитарного. В первом регионы делают все, что не запрещено, во втором - только то, что разрешено.
  
• Статья 75 закона о самоуправлении позволяет региональным властям банкротить муниципалитеты и вводить внешнее управление, когда долги превышают 30% объема текущего бюджета. Кстати, планируется ввести аналогичную процедуру в отношении губернаторов. Если учесть, что большинство налоговых поступлений переходит в федеральный бюджет, меньшая часть - в региональный, а остатки - в местный (по некоторым оценкам, всего 4-7%), то ясно, что местные власти, находящиеся под постоянной угрозой избирательного применения процедуры банкротства, будут полностью зависимы и от губернатора, и от федерального центра.
  
• Статья 11 закона о местном самоуправлении устанавливает новые границы муниципальных образований. По оценке руководителя комитета по самоуправлению законодательного собрания Владимирской области Алексея Андрианова, после перехода на новые нормы количество муниципальных образований в регионе увеличится с 38 до 400, а чиновников станет в десятки раз больше. Причем их еще придется специально обучать в соответствии с законом о муниципальной службе. Так же считает вице-губернатор Ростовской области Иван Станиславов - реорганизация может привести к тому, что количество муниципальных образований в области увеличится в 4-5 раз, количество муниципальных чиновников - в 2 раза, а расходы на их содержание возрастут с 2 до 3 миллиардов рублей. Лидер СПС Борис Немцов дает следующие цифры: "На сегодняшний день в России 0,5 миллиона муниципальных чиновников. На них муниципальные бюджеты всей страны тратят 48 миллиардов рублей, что составляет около 6% от муниципального бюджета. После реформы Козака муниципальных чиновников будет 1,5 миллиона, то есть их число увеличится в 3 раза, а число муниципальных депутатов увеличится в 10 раз. При этом содержание этой бюрократической махины обойдется тем же муниципальным бюджетам уже в 120-130 миллиардов рублей, что составит 16% бюджетов городов и районов. Приблизительно столько же сейчас составляют расходы на образование и здравоохранение".
  

Сочетание этих трех положений, да и весь "пакет Козака" в целом, фактически встраивают местное самоуправление в вертикаль исполнительной власти. Это противоречит Конституции РФ, глава 12 которой гласит: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Правда формально на самостоятельность местных органов никто не посягает, а про принудительное банкротство и про деньги вообще в Конституции ничего не сказано.

Причем муниципалитетам, при всей их несамостоятеьности, явно отводится заметная роль в будущей России. Президент сказал об этом прямо - на большой кремлевской пресс-конференции летом 2003 года: "Без сильных муниципалитетов в России не может быть сильного государства". Можно не сомневаться, что к концу второго срока Путина в России будет выстроена жесткая вертикаль власти, построено унитарное государство. Остается понять, хорошо это или плохо.

Недостаток "ельцинской модели" очевиден - при дальнейшем движении в сторону конфедерации Россия перестала бы существовать как государство. Достоинства "путинской унитарной страны" тоже ясны - это отличная управляемость, отсутствие дублирования, прозрачность бюрократического аппарата. Реформа распределяет полномочия в области совместного ведения между уровнями власти, что четко разделяет ответственность между центром и регионами. Именно благодаря разграничению полномочий будет ясно, например, кто виноват в невыплатах заработной платы или в отсутствии тепла в жилых домах.

Так может нам и не нужна федерация, которая кажется промежуточной моделью между конфедерацией и унитаризмом? Может быть, унитарное государство - идеальная модель России?

С этим не согласен Совет по национальной стратегии. В условиях социальной напряженности любое недовольство переносится на вышестоящую власть. Если РФ сохранит федеральное устройство, то конфликты будут решаться и затухать на уровне местного самоуправления. Если РФ станет унитарным государством, то любое возмущение будет автоматически переноситься на федеральный центр, а это чревато разрушением центральной власти и, в худшем варианте, распадом страны.

Зато один из конструкторов реформы, ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов верит в успех начинания. Он, наоборот, считает, для того чтобы страна не развалилась, надо заставить работать чиновников на местах: "Если граждане будут видеть, что местный чиновник стал доступен для внешнего контроля или просто перестал вмешиваться в чужие дела, то люди сразу почувствуют, что такое административная реформа".

Золотые слова. Вопрос только в том, кто будет осуществлять внешний контроль - депутаты-муниципалы или "вышестоящий" субъект федерации? По Конституции - первое. На практике - как обычно. Пока в России сохранится традиция, при которой исполнительная власть подминает под себя законодательную, есть только выбор между жесткой рукой или полным развалом. Значит, пусть так и будет. Каждый народ имеет ту власть, которую заслуживает.

Николай Дзись-Войнаровский